5.1 VERÄNDERTE GRENZE

5

Bedingte Grenze: Die Festschreibung der personenselektiven Grenz-

politik nach dem Ersten Weltkrieg

5.1

Veränderte Grenze: Die Reorganisation der Grenzkontrolle nach dem Krieg

[…] indem gerade die unerwünschten Elemente, welche den Vorschriften entsprechende Bewilligungen zum Grenzübertritt nicht erhalten, versuchen werden, zwischen den ordentlichen Passierstellen über die Grenze zu gelangen[485].

Das Kriegsende liess in der Schweiz rasch Forderungen nach einer Demobilmachung laut werden; allerdings sahen sich die Behörden dazu veranlasst, dieGrenzbewachung weiter im Auge zu behalten, denn die fremdenpolizeiliche Bedeutung der Landesgrenze erlangte während des Krieges immer grössere Wichtigkeit. Deshalb wandte sich das JPD im März 1919 zur Abklärung der Neustrukturierung der Grenzbewachung an das MD, um die anstehenden Fragen der „Grenzpolizei & der Kontrolle der Fremden im Innern“ in einer Konferenz zu thematisieren.[486] Die seitens des JPD vorgeschlagenen Traktanden bezogen sich ausschliesslich auf rechtliche Aspekte wie die Erteilung der Aufenthalts- bzw. Niederlassungsbewilligung an Ausländer, die Vereinheitlichung der Passvisa und die Kündigung der bestehenden Niederlassungsverträge mit anderen Staaten.[487] Aber nicht nur die fremdenpolizeiliche Gesichtspunkte erforderten eine Verschärfung der bestehenden zivilen Grenzschutzvorkehrungen, denn trotz der Unterstützung durch die Heerespolizei schien es dem Grenzwachtkorps nicht zu gelingen, dem Treiben der Schmuggler ein Ende zu setzen, sodass „mehr als während der Kriegszeit […] eine lückenlose Grenzbewachung geboten“ schien.[488] Das zwischenzeitlich reaktivierte Parlament äusserte sich bald kritisch zur bestehenden Situation: In einer Interpellation wurde der Bundesrat aufgefordert, Stellung zum Schmuggel und zu möglichen Optimierungen des Grenzschutzes zu beziehen.[489]

Im Herbst 1919 lud das MD zu einer Konferenz ein, zu der Vertreter der Grenzkantone sowie des Zoll- und Justiz- und Polizeidepartments erschienen.[490] In diesem Kreis vereinbarten die involvierten Stellen, dass die Freiwillige Bewachungstruppe weiter bestehen sollte, wenn auch mit einem kleineren Kontingent, denn bereits zuvor war „an der Nord- und Ostgrenze […] der Bestand an Grenzwächtern um 400 Mann erhöht“ worden.[491] Ein halbes Jahr später bekräftigte der Bundesrat, dass „militärische Gründe für die Beibehaltung der Bewachungstruppe nicht mehr vorhanden“ seien, sondern dass diese einzig im Bereich der „Durchführung der Fremdenpolizei“ und der Bekämpfung des Schmuggels tätig sei, welcher allerdings infolge der allmählichen Aufhebung der Ausfuhrbeschränkungen stark rückläufig war.[492] Aus diesem Grund schlug der Bundesrat vor, alle militärischen Organe durch „vermehrte Zollorgane“ zu ersetzen.[493] Die Fremdenpolizei äusserte sich nach einer Inspektion der Grenzschutzverhältnisse an der Nordgrenze wenig begeistert vom Reduktionsgedanken des Bundesrates:[494]

Die Kontrolle der Personen, welche heute noch durchgeführt werden muss, bedingt aber eine Kontrolle nicht nur der Übergänge des grossen oder kleinen Grenzverkehrs, sondern ganz besonders auch der Grenze zwischen den Passierstellen, indem gerade die unerwünschten Elemente, welche den Vorschriften entsprechende Bewilligungen zum Grenzübertritt nicht erhalten, versuchen werden, zwischen den ordentlichen Passierstellen über die Grenze zu gelangen. Die Durchführung der Personenkontrolle und die genügende Bewachung der Grenze kann aber von den Organen der Zollverwaltung, ausser an einigen wenigen Stellen, ohne bedeutende Verstärkung nicht übernommen werden.[495]

Die kontinuierliche Aufhebung der militärisch unterstützten Grenzbewachung war im September 1920 abgeschlossen, nachdem die Angehörigen der Heerespolizei am 20. Juli und diejenigen der Freiwilligen Bewachungstruppe am 31. August aus dem Dienst entlassen worden waren.[496]

Bezeichnenderweise fand die Neustrukturierung der Grenzbewachung mit dem stark fremdenpolizeilichen Fokus zu einem Zeitpunkt statt, als sich die ausländische Bevölkerung in der Schweiz erheblich verringert hatte.[497] Die Auseinandersetzung mit der nationalen Identität, die negativ im Überfremdungsdiskurs ihren Niederschlag fand, beeinflusste auch die Einstellung zur personenbezogenen Grenzbewachung.[498] Die Zurückweisung „schriften- und mittelloser Ausländer“ direkt an der Landesgrenze verlangte die Aufrechterhaltung der fremdenpolizeilichen Aufgaben der Grenzwächter.[499] Das Grenzwachtkorps und die Zentralstelle für Fremdenpolizei kristallisierten sich als dominierende Funktionsträger in der neu konzipierten Grenzpolitik heraus, wobei der Einbezug der Fremdenpolizei in die personenbezogene Grenzkontrolle eine weitere Zentralisierung der vormals kantonal organisierten polizeilichen Grenzbewachung darstellte. Die personenbezogenen Grenzbewachung sollte in Arbeitsteilung vollzogen werden:

Die Bewachung der Nord und Ostgrenze der Schweiz und die Kontrolle des kleinen Grenzverkehrs gingen an die verstärkten Organe der Zollverwaltung über. Die Passkontrolle des grossen Grenzverkehrs wird vermittelst einer genügenden Anzahl von Zivilbeamten durch den Bund ausgeübt.[500]Eine massive Erhöhung der grenzbewachenden Akteure untermauerte die neue Bedeutung der Landesgrenze.[501] Die Neuregelung sah eine enge Zusammenarbeit zwischen Grenzwächtern und Beamten der Fremdenpolizei vor.[502] Die Teilnahme der Fremdenpolizei im grenzpolitischen Konzept markierte die endgültige Etablierung der Landesgrenze als entscheidende personenselektive Linie, währenddem vor und während dem Krieg die Kantone teilweise diesen grenzbewachenden Dienst mitgetragen hatten.

Von dieser verstärkten Grenzbewachung waren nicht zuletzt einreisende Zigeuner betroffen. Denn während Ausländer zwar an Bedingungen geknüpfte Einreisemöglichkeiten besassen, wurde Zigeunern die Einreise nach wie vor prinzipiell verwehrt, selbst wenn sie den allgemeinen Einreisekriterien gerecht wurden. Nachdem der Bundesrat für das Jahr 1915 noch die Zunahme von Grenzübertritten ausländischer Zigeuner beklagt hatte, entzogen sich die Zigeuner angesichts der Fokussierung auf Ausländer in den folgenden Jahren allgemein etwas dem Blickfeld der Behörden.[503] Nach Kriegsende änderte sich dies bald wieder:

Das vermehrte Auftreten von Zigeunerbanden auf dem Gebiete der Schweiz und die Gefahr, dass dadurch der Ausbreitung der in den einzelnen Teilen des Landes herrschenden Viehseuche Vorschub geleistet werden könnte, veranlasste uns, durch Kreisschreiben vom 29. Dezember 1919 die Grenzkantone anzuweisen, die Landesgrenze gegen die Einwanderung von Zigeunern aufs sorgfältigste abzuschliessen und solche in ihrem Grenzgebiet auftauchende Personen von sich aus über die Grenze zurückzuführen, über die sie eingedrungen sind, ohne dass erst eine Internierung stattfindet.[504]

Nach Aussage des Bundesrates hatten die Bewachung an der Grenze und die Erfassung im Landesinnern also einige Erfolge erzielt, aber im Gegensatz zur Kriegszeit war erneut ein „vermehrte[s] Auftreten von Zigeunerbanden auf dem Gebiete der Schweiz“ feststellbar.[505] Die restriktive Grundhaltung gegenüber Zigeunern bestand unverändert: Mit dem Ziel, „unser Gebiet von diesen lästigen Leuten freizuhalten“ wies Bundesrat Delaquis die Polizeibehörden und die Grenzwächter zum wiederholten Male an, „die Landesgrenze gegen die Einwanderung von Zigeunern aufs sorgfältigste abzuschliessen“[506]. Schliesslich erhob sich die Frage nach einer geeigneten Lokalität für die Internierung eingereister Zigeuner, da sich die bisherigen Unterbringungseinrichtungen – die Zwangsarbeitsanstalt Witzwil und die Strafanstalt Thorberg für die Männer, die Wohnheime der Heilsarmeesektionen Zürich und Genf für Frauen und Kinder – über Platzmangel beklagten.[507] Die meisten Kantone reagierten zurückhaltend in der Bereitstellung zusätzlicher Unterbringungsmöglichkeiten.[508] Der Kanton Zürich etwa hätte dank dem „Abschluss der Grenzen“ im und nach dem Krieg die „wohltätige Folge“ geniessen können, seit längerem keine Zigeuner mehr auf ihrem Kantonsgebiet zu haben.[509]
Diese Einschätzung fand ein Jahr später ihre Bestätigung. Der Aufbau einer systematischen personenbezogenen Grenzbewachung zeitigte für Zigeuner im zentraleuropäischen Raum verheerende Auswirkungen in ihrem Dasein. Einige „schriftenlose Zigeuner“ fanden zwar den Weg vorbei an den Bewachungsorganen, insgesamt aber zeigte sich der Departementsvorsteher des JPD zuversichtlich:

Im Laufe des Berichtsjahres hatte sich die Polizeiabteilung wiederum mit der Identifizierung von schriftenlosen Zigeunern zu befassen. Infolge der strengern Massregeln, welche von den kantonalen Polizeibehörden und den eidgenössischen Grenzwachtorganen gegen diese lästigen Eindringlinge angewendet werden, ist in der Schweiz eine leichte Abnahme derselben zu konstatieren. Drei im Lande herumziehende schriftenlose Familien konnten identifiziert und nach der Beschaffung von gültigen Ausweispapieren ihrem Heimatstaate zugeführt werden.[510]

Die Bedingungen für Zigeuner hatten sich nach dem Ersten Weltkrieg verändert. Nachdem sie im Krieg starke Freiheitseinschränkungen – nicht nur in der Schweiz – hinnehmen mussten, blieb die Landesgrenze als bewachter Raum weiter bestehen. Die Strategie der geschlossenen Grenzen hatte massgeblichen Einfluss auf die spätere Zigeunerpolitik in der Schweiz.



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[480] Richter, Erhard: Die Freiwillige Bewachungstruppe – Entstehung, Organisation und Tätigkeit, Zürich 1923, hier S 13. Richter trennte das Aufgabenfeld der Bewachungstruppe gegenüber den anderen grenzkontrollierenden und -bewachenden Einheiten wie folgt ab: „Die Bewachungstruppe war also in erster Linie angewiesen, die Grenzwächter und Heerespolizei in deren Dienste zu unterstützen, sowie die eigentlichen militärischen Aufgaben des Grenzschutzes zu übernehmen, während sich das Grenzwachtkorps hauptsächlich mit den die Grenze passierenden Gütern und Waren […] befasst und der Heerespolizei die Kontrolle des Personenverkehrs im kleinen und grossen Grenzverkehr oblag.“

[481] Ders. S. 12.

[482] Bar E 27, Nr. 13 237; das Kommando des IV. Territorialkreises (Basel) an die Sektion für den Territorialdienst der Generalstabsabteilung des MD, 14. Februar 1920. – „Dass die Grenzbevölkerung die Anwesenheit der Grenzbewachungstruppen als lästig empfindet, ist in den Umständen & der Aufgabe, die diese Truppen pflichtgemäss zu erfüllen haben, begründet. Die Grenzbevölkerung, die zahlreiche Verbindung verwandtschaftlicher & geschäftlicher Art mit den deutschen Nachbarn besitzt, empfindet naturgemäss die Schranken, die der Krieg & die Nachkriegszeit dem gegenseitigen Verkehr auferlegt hat, besonders unangenehm & wünscht sehnlich die Zustände zurück, wie sie vor dem 1. August 1914 bestanden haben.“

[483] Bar E 27, Nr. 13 237; Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Bundesrats vom 16. März 1920.

[484] Die Angaben für die Heerespolizei in: Bar E 27, Nr. 8763; Bar E 27, Nr. 13 237. – Die Angaben für die Freiwillige Bewachungstruppe in: Bar E 27, Nr. 13 169; Bar E 27, Nr. 13 237. – Die Angaben für das Grenzwachtkorps in: Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1919, 1920 und 1921, Geschäftsberichte des Bundesrates für die Jahre 1918, 1919 und 1920, Geschäftskreis des FZD, Zollabteilung.

[485] Bar E 21, Nr. 13 237; JPD, Zentralstelle für Fremdenpolizei, 31. März 1920.

[486] Bar E 27, Nr. 13 169; das JPD an das MD, 5. März 1919.

[487] Ebd. – Weitere Traktanden befassten sich mit der „Entwicklung & dem gegenwärtigen Stand der bundesrechtlichen Massnahmen im Gebiet der Fremdenpolizei“ sowie der „Behandlung der entlassenen Wehrmänner der am Krieg beteiligten Staaten“.

[488] Bar E 27, Nr. 13 169; die „Basler Nachrichten“ vom 29. März 1919. – „Die Banden betreiben wohlorganisierten Schmuggel, in den letzten Nächten wurde von etwa 180 Mann eine gemeinsame Aktion durchgeführt, wobei die Schmuggler sich mit Gewehren, Handgranaten, Revolvern usw. bewaffnet hatten.“ – Dazu auch Bar E 27, Nr. 13 163; der Chef des Generalstabes des MD an das FZD, 9. April 1919. – Darin machte der Chef des Generalstabs „darauf aufmerksam […], dass von verschiedenen Seiten gemeldet wird, die revidierenden Zollbeamten hielten sich auch jetzt noch zuviel an das in normalen Zeiten zweifellos berechtigte und vernünftige Stichprobensystem“, was sich aber bei der Durchsetzung der „verbotenen Waffenzufuhr“ als unzureichend erweise.

[489] Bar E 27, Nr. 13 169; Interpellation Nationalrat Schmid vom 28. März 1919 betr. „Ist dem Bundesrat bekannt, dass der Grenzschutz im Norden unseres Landes ungenügend war und dass insbesondere Waffen aller Art über die Grenze geschmuggelt wurden? Was hat der Bundesrat getan und was gedenkt er zu tun, um die Grenze genügend zu schützen?“.

[490] Bar E 27, Nr. 13 169; die Generalstabsabteilung des Armeestabes an das MD, 16. Oktober 1919.

[491] Bar E 27, Nr. 13 169; MD, Protokoll der Konferenz in Sachen Grenzangelegenheiten vom 28. Oktober 1919.

[492] Bar E 27, Nr. 13 169; Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Bundesrats, 24. Oktober 1919. – Darin wurde festgehalten, „dass eine möglichst baldige weitgehende Herabsetzung der Bestände der Bewachungstruppen dringend geboten erscheine“ unter der Voraussetzung, dass die bestehenden Ausfuhrverbote aufgehoben würden. – Dazu auch Bar E 27, Nr. 13 237; Zentralstelle für Fremdenpolizei, 31. März 1920, Bericht über die Möglichkeit eines Abbaus der militärischen Grenzbewachung an der Nord- und Ostgrenze: Die „Aufhebung des Ausfuhrverbotes für viele Warenkategorien“ hätte, so der Bericht, einen „starken Rückgang des Schmuggels bewirkt“.

[493] Bar E 27, Nr. 13 237; Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Bundesrats, 16. März 1920.

[494] Bar E 4300 (B) 1, Bd. IV; Bericht über die Tätigkeiten der Bewachungstruppen an der Nord- und Ostgrenze unseres Landes und die Möglichkeit eines Abbaus derselben, Kommission gemäss dem Bundesratsbeschluss vom 16. März 1920. – Die Inspektion von Basel bis Luziensteg war vom 22.-26. März 1920 von zwei Vertretern des FZD und einem Vertreter des JPD vorgenommen worden.

[495] Bar E 27, Nr. 13 237; JPD, Zentralstelle für Fremdenpolizei, 31. März 1920, Bericht über die Möglichkeit eines Abbaus der militärischen Grenzbewachung an der Nord- und Ostgrenze.

[496] Bar E 27, Nr. 13 169; JPD, Eidgenössische Zentralstelle für Fremdenpolizei, 5. August 1920. – Richter 1923, S. 45.

[497] Arlettaz 1988, S. 162.

[498] Ders. S. 165 nennt die zunehmende Beschäftigung mit der Überfremdung bei einer gleichzeitigen Abnahme der tatsächlich vorhandenen ausländischen Wohnbevölkerung ein „fausse conscience statistique“.

[499] Bar E 4300 (B) 1, Bd. IV; Auszug aus dem Protokoll der Sitzung des Bundesrates, 20. September 1920. – Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1921, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1920, Geschäftskreis des FZD, Zollabteilung: „Die Bewachung der Nord- und Ostgrenze unseres Landes gingen damit an die Organe der Zollverwaltung über, die zu diesem Zwecke um ca. 120 Mann verstärkt werden mussten.“

[500] E 4300, Bd. IV; Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung betr. Durchführung der polizeilichen Grenzkontrolle durch das JPD, 30. August 1920.

[501] Ebd. – „Die Kontrolle des grossen Grenzverkehrs (Fernreisen) wird von der Zentralstelle für Fremdenpolizei besorgt, welche hierfür das notwendige Personal von 235 Mann in der Hauptsache aus den mit dieser Aufgabe bisher betrauten Beamten der Heerespolizei und Bewachungstruppe eingestellt hat. Die Kontrolle des kleinen Grenzverkehrs an der Grenze ist Sache des Grenzwachtkorps der Zollverwaltung, das zur Durchführung seiner Aufgabe um zirka 120 Mann verstärkt werden musste.“

[502] Bar E 4300 (B), Bd. IV; Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über 1. den BRB vom 9. Juli 1920 betr. Abänderung der Verordnung vom 17. November 1919 über die Kontrolle der Ausländer; 2. den BRB vom 5. August 1920 betr. Durchführung der polizeilichen Grenzkontrolle durch das JPD, 30. August 1920. – „Zur Vereinfachung des Dienstbetriebes wurde zwischen den beiden eidgenössischen Verwaltungen vereinbart, dass die wichtigen Grenzübergangsstellen die Fremdenpolizei […] im umgekehrten Falle, an den weniger wichtigen Strassenübergängen die Grenzwächter auch die Kontrolle der Fernreisenden übernehmen“.

[503] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1916, Bd. I; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1915, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 331.

[504] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1920, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1919, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 86.

[505] Bar E 21, Nr. 20 609; das JPD an die Polizeidirektionen der Kantone, 23. Dezember 1919.

[506] Ebd.

[507] Ebd. – Bei der Unterbringung der Kinder in den Institutionen der Heilsarmee konnten nach Ansicht des Verfassers „bei den Kindern ganz nennenswerte erzieherische Erfolge konstatiert werden“, wo auch die erzieherische Komponente bei den ausländischen Zigeunern zum Vorschein kam. 1926 schliesslich sollte die Pro Juventute mit ihrer Organisation „Kinder der Landstrasse“ systematische (Um-)Erziehungsschritte mit inländischen Zigeunern, teilweise mit widerrechtlichen Kindsentzügen, unternehmen, vgl. dazu Leimgruber et al. 1998, S. 13f. – Darin manifestierte sich der Effekt erzwungener räumlicher Positionierungen als „Menschenveränderungsinstrumente“, wie Foucault 1976a, S. 35 die Verwahrung von Menschen auch zum Zweck der Umerziehung charakterisierte.

[508] Bar E 21, Nr. 20 609; Antwortschreiben verschiedener kantonaler Polizeidirektionen an das JPD, Dezember-Februar 1920.

[509] Bar E 21, Nr. 20 609; das Polizeidepartement des Kantons Zürich an das JPD, 21. Januar 1920. – Dazu auch Waltisbühl 1944, S. 3: „Zigeuner wurden in der Schweiz frei zum letzten Male vor dem ersten Weltkriege in der Gegend von Biel beobachtet“, womit die repressiven Massnahmen der Polizeibehörden ab 1913 gemeint waren, die systematisch die eingereisten Zigeuner internierten. So nennt Waltisbühl die Zahl von „etwa hundert Zigeunern und Zigeunerinnen“, die während des Ersten Weltkrieges in die Schweiz kamen und in den Strafanstalten bzw. bei der Heilsarmee verwahrt wurden.

[510] Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft 1921, Bd. II; Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1920, Geschäftskreis des JPD, Polizeiabteilung, S. 373f.